EU:n ulkosuhdehallinnon ympärillä kuohuu – tutkija ei usko suuriin muutoksiin

EU:n vuonna 2009 perustetun ulkosuhdehallinnon ympärillä kuohuu, kun sen tulevaisuudesta käydään kiihtyvää kannunvalantaa.

Keskustelu Kaja Kallaksen johtaman ulkosuhdehallinnon tulevaisuudesta vilkastui kesäkuussa, kun Financial Times -lehti uutisoi Ranskan hallituksen selvityksestä hallinnon kehittämiseksi.

Ulkosuhdehallinnon asemasta on keskusteltu EU:ssa useasti ennenkin, sillä kompromissiratkaisuna aikoinaan syntynyt järjestelmä ei ole toiminut parhaalla mahdollisella tavalla.

Ulkosuhdehallinnon tilanne on nostattanut dramaattisiakin otsikoita, kun esimerkiksi EU-asioita tarkasti seuraava Politico-julkaisu kertoi viime viikolla ulkosuhdehallinnon taistelevan tulevaisuudestaan.

Julkaisun mukaan sekä EU-komissiossa että jäsenmaiden muodostamassa neuvostossa on ryhmittymiä, jotka haluaisivat lakkauttaa koko ulkosuhdehallinnon.

Ulkopoliittisen instituutin EU-instituutioihin erikoistunut tutkija Manuel Müller tyrmää ajatukset ulkosuhdehallinnon lakkauttamisesta viitaten vuoden 2009 Lissabonin sopimukseen.

– Ulkosuhdehallinnon olemassaolo on kirjattu EU:n perussopimukseen. Sitä ei voi lakkauttaa kokonaan ilman perussopimusuudistusta, ja paljon tärkeämpienkin asioiden kohdalla perussopimusuudistusta on vaikea saada aikaan, Müller sanoi STT:lle.

Ulkosuhdehallinnon perustamisesta sovittiin vuonna 2009 voimaan tulleessa, EU:ta uudistaneessa Lissabonin sopimuksessa.

Kompromissin tuloksena syntyneen ulkosuhdehallinnon institutionaalinen asema on poikkeuksellinen, sillä EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja – mikä on Kallaksen virallinen titteli – toimii yhtä aikaa sekä EU-komission että jäsenmaiden neuvoston alaisuudessa.

Viron pääministerinä aiemmin toiminut Kallas on yksi komission varapuheenjohtajista. Samaan aikaan hänen tehtäviinsä kuuluu muun muassa EU-maiden ulkoministerikokousten johtaminen.

Ulkosuhdehallinnon asema on hankaloitunut maailmanpoliittisten myllerrysten keskellä, kun EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on halunnut vahvistaa komission roolia – ja samalla omaa rooliaan – unionin ulkosuhteiden hoidossa, mitä Kallas ei puolestaan ole mukisematta hyväksynyt.

EU-piireissä on spekuloitu taajaan sillä, kuinka suurta roolia Kallaksen ja von der Leyenin yhteensopimattomat henkilökemiat näyttelevät ulkosuhdehallinnon ympärillä ilmenneessä kuohunnassa.

Müllerin mukaan viimeaikaisten skismojen ydin ei ole yhteensopimattomissa henkilökemioissa, vaikka Kallaksen virolaisen ulkopolitiikan perinteeseen kytkeytyvä suorapuheisuus onkin ajoittain aiheuttanut kulmakarvojen kohottelua jäsenmaissa.

Müller muistuttaa, että kaikilla Kallaksen edeltäjillä – Catherine Ashtonilla, Federica Mogherinilla ja Josep Borrellilla – on ollut erilaisia hankauksia tehtäviensä hoidossa.

– Kallas ja von der Leyen ovat molemmat kunnianhimoisia poliitikkoja, jotka haluavat puolustaa institutionaalista asemaansa. En kuitenkaan sanoisi, että tässä on kyse heidän persoonallisuuksistaan. Kyllä näiden ongelmien syy on pikemminkin EU:n institutionaalisessa rakenteessa, Müller sanoo.

Ranskan selvityksessä esitetään kolme vaihtoehtoa ulkosuhdehallinnon uudistamiseksi: EU:n ulkopolitiikan siirtäminen komission alaisuuteen, diplomaattikunnan tehtävien siirtäminen jäsenvaltioita edustavalle EU:n neuvostolle ja korkean edustajan roolin vahvistaminen osana laajempaa institutionaalista uudelleenjärjestelyä.

Vilkkaasta keskustelusta huolimatta Müller ei usko radikaaleihin muutoksiin ulkosuhdehallinnossa, sillä esimerkiksi jäsenmaat eivät todennäköisesti ole valmiita vahvistamaan merkittävästi komission roolia ulkosuhteiden hoidossa.

– Luulen, että loppujen lopuksi tilanne saattaa pysyä kutakuinkin ennallaan. Tämä keskustelu kiertää kehää, ja jos lopulta kukaan ei keksi nykyistä parempaa ratkaisua, on mahdollista, että ulkosuhdehallinto päätyy tilanteeseen, joka vastaa pitkälti nykyistä, Müller pohtii.

Ulkosuhdehallinnon toimintaa voitaisiin Müllerin mukaan supistaa myös vähentämällä sen rahoitusta unionin vuosien 2028–2034 budjetissa, josta parhaillaan neuvotellaan, mutta hän ei pidä tätä todennäköisenä.

–- Olisiko tämä oikea ajankohta ulkosuhdehallinnon supistamiselle, kun geopolitiikan merkitys koko ajan kasvaa ja EU pyrkii edistämään diplomaattisia ratkaisuja ja puolustamaan monenkeskisyyttä kansainvälisessä politiikassa, Müller kysyy.

Ulkosuhdehallinnosta käytävää keskustelua kiinnostavampana Müller pitää määräenemmistöpäätöksistä ulkopoliittisessa päätöksenteossa käytävää keskustelua.

Nykyisin EU:n yhteistä ulkopolitiikkaa koskevat päätökset edellyttävät yksimielisyyttä, minkä vuoksi yksittäisen jäsenmaan vastustus on saattanut pysäyttää päätöksenteon kaikkien muiden kannattamassa asiassa.

Määräenemmistöpäätökset parantaisivat Müllerin mukaan mukaan myös ulkosuhdehallinnon asemaa, kun EU:n ulkopoliittisista kannoista päättäminen helpottuisi.

– Ulkosuhdehallinnossakin tiedettäisiin, mitä kantoja pitää puolustaa, Müller summaa.