100 vuotta kunnallista itsehallintoa

Vuoden 1865 keisarillisella kunnallisasetuksella erotettiin kunnat ensimmäisine tehtävineen seurakunnista.

Kunnallishallinnon organisointi toteutettiin kohta antamalla ensin maalaiskuntia ja sitten kaupunkikuntia koskevat ensimmäiset säädökset vuosina 1865 ja 1873. Suomalainen kunta ja kunnallishallinto oli syntynyt.

Vielä ennen vuosisadan vaihtumista säädettiin muun muassa kunnallisverotuksen perusteista maalaiskunnissa ja ensimmäisistä lakisääteisistä tehtävistä, muun muassa köyhäinhoidosta.

Kuntien piirijakoasetuksella kaikki kunnat tuli jakaa koulupiireihin, vaikka yksiselitteistä koulun järjestämisvelvollisuutta ei ollutkaan.

Vuoden 1917 kunnallislailla luotiin nykymuotoinen kunnallinen itsehallinto, sen kansanvaltaiset menettelyt ja keskeiset rakenteet.

Se näet määräsi, keisariajan traditioon nojaten, että kunnallislautakunnat (kunnallishallitukset) oli rakennettava suhteellisuusperiaatteelle hallitus–oppositio-asetelman sijaan. Opittiin sopimaan.

Itsenäistyneen Suomen toinen suuri kuntia koskeva uudistus oli vuoden 1921 oppivelvollisuuslaki. Kansakoulun oppimäärän omaksuminen tuli pakolliseksi. Samalla kunnat velvoitettiin perustamaan ja ylläpitämään kansakouluja.

Kolmas kehityksen vaihe käsitti maailmansotien välisen ajan.

Silloin useammillakin säädösmuutoksilla uudistettiin muun muassa kunnallisen jaotuksen pelisääntöjä, annettiin kunnille monia uusia tehtäviä, kuten palotoimi, väestönsuojelu, kaavoitus- ja rakennustoimi, maanvuokraus ja asutustoiminta sekä paikallisten teiden ylläpito.

Tehtävien lisääntymisen vuoksi perustettiin myös uusia kunnallisia lautakuntia.

Kunnallishallinnon neljäs vaihe alkoi sotien jälkeisistä ajoista. Vuoden 1948 kunnallislaki oli ensimmäinen yhtenäinen kunnallishallinnon järjestysmuotoa ja toimintaa säännellyt peruslaki.

Uudella lailla kaupunkeja ja maalaiskuntia koskevat säännökset koottiin siis yhteen, mutta näiden kuntamuotojen erot säilyivät.

Suomen kuntamäärä kasvoi vuoteen 1942 asti, jolloin maassa oli 603 kuntaa. Alueluovutusten ja lakkauttamisen myötä kuntien lukumäärä asettui 1950-luvun alkuun tultaessa noin 550 kuntaan, missä se pysyi 1960-luvun puoliväliin asti.

Valtioneuvostolla oli mahdollisuus tehdä myös pakkoliitoksia vuodesta 1946 alkaen. Niitä tehtiin parikymmentä vuosina 1946–1977. Mahdollisuus poistettiin vasta vuoden 1993 lailla.

1970-luvulla voidaan kuntien sanoa ottaneen tai saaneen roolinsa nykykäsitteisen hyvinvointiyhteiskunnan rakentamisessa. Vuoden 1968 peruskoulu-uudistus, vuoden 1972 kansanterveyslainsäädäntö ja kohta sen jälkeen lakisääteisen päivähoitojärjestelmän luominen merkitsivät yhdessä jättiaskeleita kuntien tehtävissä ja roolissa.

Vuoden 1977 alusta voimaan tuli uusi kunnallislaki ja samoihin aikoihin myös uusi kuntajakolaki. Lailla pyrittiin vahvistamaan kunnallista itsehallintoa ja kansanvaltaa sekä lisäämään suunnitelmallisuutta.

Valtio sääti näistä kuntien uusista tehtävistä ja osarahoitti niitä enimmillään kymmenillä kustannuspohjaisilla valtionosuuksilla. Heikommille kunnille rahaa meni enemmän, vahvemmille vähemmän.

Kantokykyluokitusratkaisut olivat jatkuvan riidan aihe. Hoitamiensa tehtävien loppurahoituksesta kunnat vastasivat verotusoikeutensa turvin itse. Kunnallishallitusten puheenjohtajien nuijat siirtyivät luottamushenkilöille niin ikään vuonna 1977.

Kunnat erilaistuivat entisestään. Kaikki eivät selviytyneet yksin. Syntyivät kuntainliitot ja muun muotoiset kuntien yhteistyörakenteet. Alkoi ”hallintohimmeleiden” aika.

1980-luvulle tultaessa kuntien tehtävien määrä oli kasvanut jo mittavaksi. Kunta vastasi kuntalaisistaan äidin vatsasta hautaan asti, kulunutta sanontaa käyttäen. Myös elinkeinopolitiikassa kuntien rooli kasvoi.

Nyt haluttiin antaa kunnille lisää tilaa järjestellä hallintonsa erilaisilla vapaakuntamenettelyillä.

1980-luvun lopun lähestyessä oli käynyt selväksi, että kuntien edunvalvonnassa oli tullut aika yhdistää maalaiskuntien ja kaupunkien etujärjestöt. Suomen Kunnallisliiton, Kaupunkiliiton ja Finlands Svenska Kommunförbund yhdistettiin vuonna 1991.

Vuonna 1990 puhjennut suuri lama uhkasi ajaa jopa sadat kunnat suuriin vaikeuksiin. Vuonna 1993 uudistettiin kuntalaki, jolloin kuntainliitot muutettiin kuntayhtymiksi.

Lamasta selviytymisen kannalta ratkaisevaa oli kuitenkin kuntien ja valtion välisten taloussuhteiden radikaali uudistaminen uudella valtionosuusjärjestelmällä.

Uudistuksessa kuntien valtionosuusjärjestelmä muutettiin kustannuspohjaisesta laskennalliseksi. Tuohon saakka kunnan oli käytettävä valtionosuutensa juuri lailla määriteltyyn tehtävään.

Hieman yksinkertaisten, mitä enemmän kunta osoitti kustannuksia, joihin laki lupasi valtionosuuden, sitä enemmän kunta sai myös rahaa kantokykyluokkansa mukaisesti. Järjestelmä ei kannustanut säästöihin ja taloudelliseen tehokkuuteen. Mutta uusi järjestelmä kannusti.

Laskennallinen valtionosuusjärjestelmä kokosi suuren määrän korvamerkittyjä valtionosuusvirtoja kolmeksi valtionosuudeksi, jotka jakautuivat koulutus- ja sivistystoimeen, sosiaali- ja terveystoimeen sekä yleiseen valtionosuuteen.

1990-luvun alku merkitsi myös kuntien elinkeinopoliittisten toimien monipuolistumista ja kasvun aikaa. Kohta tuli aika luopua myös kuntien monimutkaisesta kantokykyluokituksesta.

Huomattavaa muutosta aikaisempaan oikeustilaan nähden merkitsi vuonna 1995 annettu kuntalaki. Lain keskeisenä tavoitteena oli antaa kunnille erilaisia mahdollisuuksia järjestää hallintonsa.

Tavoitteena oli myös tehostaa kuntalaisten suoran osallistumisen ja vaikuttamisen muotoja. Valtion valvonta rajattiin laillisuusvalvontaan.

Viimeisen kahden vuosikymmenen kuluessa kuntien tehtävät ovat lisääntyneet suuresti, lainsäädäntö ja kuntia koskeva normisto valtavasti. Kaikille tuttu on lähes 600 säädöstä.

Vähän tästäkin syystä kuntakoon kasvattamista on edistetty, osin vapaaehtoisin, osin puolipakollisin toimin.

Parin-kolmen viimeisen hallituksen toimesta kuntien tehtäviä on yritetty keventää ja vapauksia lisätä. Vireillä oleva sote- ja maakuntauudistus on viimeinen ja radikaali hanke tässä jatkumossa. Toteutuessaan se muuttaa kunnan roolia paljon.