Onko aluehallinto vain turha byrokratian taso? – Muissa Pohjoismaissa ja Euroopassa aluehallinnot ovat pitäneet pintansa
Demokraattinen maakunnallinen itsehallinto on Suomessa melko uusi asia. Hyvinvointialueuudistus tuli voimaan asteittain vuosina 2021–2023. Alueiden asukkaat ovat vuodesta 2022 lähtien valinneet omat aluevaltuustonsa vastaamaan sosiaali- ja terveyspalveluista sekä pelastustoimesta.
Muualla Pohjoismaissa demokraattinen aluehallinto on tuttu asia jo pidemmältä ajalta. Mutta mikä onkaan nykyään samalla ja mikä eri tavalla Suomen ja verrokkien kesken?
Suomen erityispiirre on se, että alueet työllistävät hyvin suuren osuuden kaikista julkisen sektorin työntekijöistä. Tämä johtuu siitä, että Suomessa sosiaali- ja terveyspalvelut ovat hyvinvointialueiden vastuulla.
Reilu 40 prosenttia julkisen sektorin työntekijöistä työskentelee nykyään alueiden alaisuudessa. Suunnilleen saman verran henkilöstöä on kunnilla. Valtion osuus on noin 15 prosenttia.
Muissa Pohjoismaissa valtio työllistää enemmän, 19–25 prosenttia. Kunnat työllistävät 58–69 prosenttia. Ennen alueuudistusta Suomessa kunnat työllistivät selvästi enemmän kuin muissa Pohjoismaissa, peräti 85 prosenttia julkisen sektorin työntekijöistä.
Tanskassa ja Ruotsissa maakunnallisella tasolla työskentelee noin 17–20 prosenttia julkishallinnon palkollisista. Norjassa prosenttiosuus on vain noin kuusi.
Suomessa on 21 hyvinvointialuetta ja Helsingin kaupunki omana vastaavana yksikkönään. Väkiluvultaan Suomen kokoisissa Norjassa ja Tanskassa on hyvin erilaiset määrät alueita, mikä kertonee myös maantieteellisten etäisyyksien merkityksestä.
Norjassa on 11 fylkeskommunia eli maakuntaa. Tanskassa on viisi aluetta (region). Suurimmassa Pohjoismaassa Ruotsissa on 21 aluetta (region). Islannissa toimii kaksitasoinen järjestelmä, joka muodostuu kunnista ja valtion keskushallinnosta.
Tehtävät vaihtelevat. Sosiaalitoimi vanhuspalvelut mukaan lukien on maakunnallis-alueellisella vastuulla vain Suomessa. Muissa Pohjoismaissa nämä ovat kuntien tehtäviä.
Perusterveydenhuollossa Suomen lisäksi Ruotsissa vastuu on kansanvaltaisilla maakunnilla eli alueilla. Norjassa ja Tanskassa tämäkin on kuntien tehtävä.
Erikoissairaanhoidossa on puhuttu Suomessakin paljon leveämmistä hartioista. Kaikissa Pohjoismaissa on katsottu, että tällaiselle on tarve. Muualla vastuu on maakuntatasolla, Norjassa erikoissairaanhoidosta huolehtii valtio.
Pelastustoimi on Suomessa hyvinvointialueen vastuulla, muualla tästä huolehtivat kunnat, Ruotsissa myös kuntayhtymät.
Hallinnossa on eroja. Kaikkialla valitaan suoralla kansanvaalilla maakuntavaltuuston tapaiset elimet (Suomessa maakuntavaltuusto on eri asia, maakuntien liitot ovat kuntien yhteistyöelimiä), mutta vaikkapa verotusoikeus vaihtelee.
Suomessa hyvinvointialueilla ja Tanskassa alueilla ei tätä oikeutta ole. Norjassa oikeus on nimellinen, Ruotsissa alueet saavat verottaa.
Kaiken kaikkiaan viime vuosikymmeninä pohjoismaiset aluehallintomallit ovat olleet vahvasti muutosten kourissa ja samalla eriytyneet toisistaan. Voidaan sanoa, että suuressa kuvassa aluehallinnon merkitys on Pohjoismaissa kasvanut kuntien roolin vähentyessä.
Tanskassa maakuntien rooli on tosin vähentynyt, Norjassa vähennettiin alueiden taakkaa ottamalla erikoissairaanhoito valtiolle.
Ruotsin alueiden maantieteellinen jako vastaa Ruotsin läänejä. Läänit ovat valtionhallinnon osa, ja niitä johtavat lääninhallitukset. Alueista vastaavat poliittiset päättäjät maakäräjillä, ja heidät valitsevat läänin asukkaat samalla tavalla kuin Suomen aluevaaleissa.
Kuntia Ruotsissa on 290.
Läänit hoitavat maaherran johdolla viranomaistehtäviä, alueellista yhdyskuntasuunnittelua ja tiettyjä sosiaalihuoltokysymyksiä.
Ruotsissa on myös maakuntia, mutta niiden merkitys on lähinnä kulttuurinen. Useimmat ruotsalaiset identifioivat itsensä alueellisesti juuri vanhojen maakuntien kautta.
Maakunnat ovat osa Ruotsin monarkiaa sillä tavalla, että prinssit ja prinsessat saavat niitä herttuakunnikseen. Kruununprinsessa Victoria esimerkiksi on Länsi-Götanmaan herttuatar.
Alueiden pakollisia tehtäviä ovat terveydenhuolto, erikoissairaanhoito, alle 23-vuotiaiden hammashoito, aluekehittäminen ja kuntien kanssa pakollinen tehtävä on julkisen liikenteen järjestäminen.
Alueet voivat halutessaan ottaa vastuuta kulttuurin, koulutuksen ja matkailun sektoreilla. Koulutusvastuut tarkoittavat alueiden tasolla lähinnä kansanopistoja.
Alue voi käyttää itsestään sekä region- että vanhempaa landsting-nimitystä. Gotlannin saari on siitä mielenkiintoinen paikka, että se on käytännössä sekä oma kuntansa, maakuntansa, lääninsä että alueensa.
Jopa 90 prosenttia alueiden budjetista kuluu terveydenhuollon sektorilla. Aluekehittäjänä ja edunvalvojana alue on vahva toimija.
Norjassa on Ruotsin tapaan kulttuurillisesti ja historiallisesti merkittäviä alueita, joiden hallinnollinen merkitys on kuitenkin kadonnut. Norjassa näiden nimitys on lääni. Läänit on ryhmitelty viideksi alueeksi, joilla myöskään ei ole käytännön hallinnollista merkitystä.
Kuntia Norjassa on paljon, 356.
Norjan maakunnat vastaavat toisen asteen koulutuksesta, hammashoidosta, julkisesta liikenteestä, aluekehittämisestä, maakuntakaavoituksesta ja kulttuurista.
Valtiolta on siirretty maakunnille koordinointi- ja suunnittelutehtäviä. Edunvalvontarooli maakunnilla on heikko.
Norjassa Stortinget eli parlamentti määrää kuntien ja maakuntien vuotuisen veroprosentin. Kunta tai maakunta voi halutessaan poiketa määrätystä veroprosentista alaspäin, korottaa se ei veroja voi.
Maakunnat saavat ottaa itselleen tehtäviä, jotka eivät kuulu jollekin muulle viranomaiselle.
Budjetissa merkittävin osuus maakunnissa menee toisen asteen koulutukseen.
Tanskassa on 98 kuntaa. Historiallisia läänejä voidaan nähdä olevan 50.
Alueet vastaavat erikoissairaanhoidosta, sosiaalialan erikoistehtävistä kuten vaikeavammaisten laitoshoidosta, julkisesta liikenteestä ja kuntien kanssa aluekehittämisestä.
Maakunnat eivät voi hoitaa kuin laissa tiukasti säädettyjä tehtäviä.
Tanskan mallin voi katsoa muistuttavan eniten Suomen mallia.
Muualla Euroopassa trendi on ollut aluetasoa vahvistava, vaikka poikkeuksiakin löytyy. Yleistä on myös, että palvelutuotanto järjestetään yhteistoiminnassa hallinnon eri tasojen välillä.
Euroopan hallintomallit voi jakaa karkeasti separationistisiin ja integroituihin hallinnollisiin malleihin.
Separationistinen malli on tyypillinen Pohjoismaissa ja anglosaksisissa maissa. Sen perusperiaate on, että keskushallinnolla ja paikallishallinnoilla on erilliset toimivaltuudet. Kunta päättää kunnan asioista, alue alueen asioista, valtio valtion asioista.
Integroidussa hallinnossa eri tasot ovat keskenään vahvassa, jatkuvassa vuorovaikutuksessa. Paikallishallinto hoitaa omaa vastuualuettaan samoin kuin tehtäviä, jotka keskushallinto delegoi sille. Tällainen malli on tavallinen Euroopan etelä-, keski- ja itäosien maissa.
Pohjoismaissa kuntien rooli on eurooppalaisittain vahva. Etelä-Euroopassa kunnat eivät vastaa palvelutuotannosta läheskään samalla volyymilla, vaan niiden tehtävät liittyvät infrastruktuuriin ja elinympäristöön.
EU:n ainoassa varsinaisessa liittovaltiossa Saksassa osavaltiot ovat vahvoja, eikä valtiolla ole juuri roolia kansalaisten palveluihin liittyvässä politiikassa.
Suomen aluekehittäjät ovat käyttäneet vertailumallina usein Alankomaita ja Viroa. Näissä kehitys on tosin ollut päinvastainen kuin Suomessa, sillä Alankomaat ja Viro ovat vahvistaneet kuntien roolia. Nämä ovat saaneet lukuisia alue- ja maakuntatason tehtäviä.
Kaiken kaikkiaan Pohjoismaiden ulkopuoliseen Eurooppaan on vaikea verrata, sillä näiden hallintomallit ja -perinteet ovat hyvinkin erilaisia Suomeen verrattuna. Pohjoismaat pitää parhaana vertailukohtana valtiomallien samankaltaisuus esimerkiksi hyvinvointivaltiomallin osalta.
Lähteitä
Pohjoismaiset ja eurooppalaiset maakuntajärjestelmät – Aluehallinnon ja monialaisten maakuntien parlamentaarinen selvitystyö. (Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2021:1)
Eurooppalaiset hallintojärjestelmät vertailussa, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 37/2016
Sveriges kommuner och regioner -sivusto (ruotsiksi)