Puola aloitti toimet – miten käy vapaan liikkuvuuden?
Puola aloitti maanantaina väliaikaiset rajatarkastukset Saksan ja Liettuan vastaisilla rajoillaan estääkseen laittoman maahantulon. Schengen-alueen sisärajoilla ei lähtökohtaisesti tehdä rajatarkastuksia, mutta kansalliset viranomaiset voivat ottaa niitä käyttöön poikkeustilanteissa.
Vielä runsaat kymmenen vuotta sitten rajatarkastukset Schengen-alueen sisärajoilla olivat harvinaisuus, mutta nyt molempien käsien sormet tuskin riittävät laskemaan niitä käyttöön ottaneita maita.
Oikeustieteen tutkijatohtori Pekka Pohjankoski Turun yliopistosta näkeekin Puolan ilmoittamien rajatarkastusten olevan uusin kehitys jatkumossa, jossa jäsenvaltiot asettavat sisärajatarkastuksia perustellen toimia hallitsemattoman maahantulon uhalla.
Schengenin rajasäännöstö on aina antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa rajatarkastukset sisärajoilla väliaikaisesti käyttöön, jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka. STT:n haastattelemien asiantuntijoiden mukaan tapa kuitenkin yleistyi vasta vuonna 2015 nähdyn pakolaiskriisin myötä.
– Ennen väliaikaisia rajatarkastuksia palautettiin todella harvoin, esimerkiksi isojen urheilutapahtumien tai äkillisen turvallisuustilanteen heikkenemisen vuoksi, mutta vuodesta 2015 lähtien niin on tehty satoja kertoja, Pohjankoski kertoo.
Eurooppaoikeuden professori Jukka Snell Turun yliopistosta allekirjoittaa huomion.
– Ei se uusi normaali varmaan vielä ole, mutta se on jatkunut, vaikka turvapaikanhakijoiden määrät ovat pudonneet, Snell sanoo.
Puolan pääministeri Donald Tusk on kertonut pitävänsä rajatarkastusten väliaikaista palauttamista välttämättömyytenä ja perustellut käytännön myös Saksan puolella rajaa muuttuneen. Saksa palautti väliaikaisia rajatarkastuksia rajoilleen viimeksi maaliskuussa.
Maahanmuutto nousi tärkeäksi teemaksi Puolan taannoisissa presidentinvaaleissa. Vaalit kesäkuun alussa voittanut Karol Nawrocki vaati rajamuodollisuuksien tiukentamista Puolassa, jotta Saksa ei lähettäisi maahan pyrkiviä siirtolaisia Puolaan. Saksan liittokansleri Friedrich Merz on kiistänyt, että näin olisi tehty.
Pohjankoski näkee Puolan Saksan vastaisen rajan rajatarkastukset nimenomaan vastauksena Saksan kiristyneisiin maahanmuuttopoliittisiin tavoitteisiin. Kun tilapäisiä rajatarkastuksia otetaan käyttöön, on tällä aina heijastusvaikutuksia ympäröiviin valtioihin.
Pohjankosken mukaan juridiselta kannalta Schengen-sääntely on selvä: Euroopalla on yhteinen ulkoraja ja sen sisällä rajatarkastuksia ei tehdä. Tilapäisten rajatarkastusten perusajatuksena on, että alueeseen kohdistuu hallitsematon lyhytaikainen uhka, johon on pakko vastata.
– Tuntuu, että tässä kontekstissa yritetään tehdä politiikkaa sisärajatarkastuksien käyttöönotolla, mikä ei ihan vastaa tätä funktiota, Pohjankoski arvioi Puolan ja Saksan välisen rajan tilannetta.
Liettuan vastaisen rajan rajatarkastusten palauttamista Puola on puolestaan perustellut välttämättömänä Valko-Venäjältä tulevien siirtolaisten pysäyttämiseksi. Puola on syyttänyt Venäjää ja Valko-Venäjää hybridivaikuttamisesta, jossa siirtolaisia tuodaan järjestetysti Puolan rajalle.
Snellin mukaan rajatarkastusten tarpeellisuutta on vaikea arvioida ulkopuolelta. Puolan Liettuan vastaiseen rajaan kohdistuvaa uhkaa hän pitää lähtökohtaisesti uskottavampana kuin Puolan ja Saksan rajaan kohdistuvaa uhkaa.
– Kuulostaa vähän sellaiselta, että saksalaiset tönäisivät meitä ja me tönäistään saksalaisia takaisin.
Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa siinä, miten tarkasti ne rajojaan valvovat otettuaan väliaikaiset rajatarkastukset käyttöön. Schengenin rajasäännöissä todetaan, ettei rajatarkastuksia saa tehdä sisärajoilla enempää kuin on välttämätöntä.
Tällä hetkellä väliaikaisia rajatarkastuksia Schengen-alueella on ottanut käyttöön kymmenkunta maata. Tarkastusten perusteiksi on listattu laittoman maahantulon lisäksi muun muassa järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin uhka, ihmissalakuljetus ja vastaanottopalveluihin kohdistuva paine.
Rajatarkastusten perusteista on annettava selvitys, jotta Euroopan komissio pystyy arvioimaan, onko rajatarkastusten väliaikainen palauttaminen asianmukaista.
Komission tehtävä on arvioida, kuinka hyvin rajatarkastusten palauttaminen vastaa esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia. Snellin mukaan tässä nousevat kuitenkin esiin eurooppalaisen valvontamekanismin vaikeudet.
– Komissiota on kritisoitu siitä, että se on ollut aika lepsu ja antanut jäsenvaltiolle tässä paljon liikkumavaraa. Tilanne on erityisen hankala, kun nämä ovat jäsenvaltioissa usein poliittisesti niin tulenarkoja kysymyksiä, Snell sanoo.
Komission pitäisi pyrkiä puuttumaan tilanteisiin, joissa jäsenvaltion nähdään syyllistyneen ylilyönteihin. Viime kädessä päätösvalta on kuitenkin valtioilla. Komissiolla ei ole veto-oikeutta jäsenvaltion päätökseen palauttaa rajavalvonta.
Rajatarkastukset voi ottaa käyttöön pisimmillään kuudeksi kuukaudeksi, jonka jälkeen tilannetta arvioidaan uudelleen. Kuuden kuukauden jaksoja on mahdollista ketjuttaa.
Snellin mukaan osassa maita rajatarkastukset todella ovat tilapäisiä, toisissa ne tuntuvat jatkuvan. Osaan maista kohdistuu erityisesti turvapaikkahakemusten osalta paljon kovempi paine kuin toisiin.
– Tietysti on vaara, että tästä tulee pysyvä toimintatapa, Snell sanoo.
EU tarkisti Schengenin rajasäännöstöä vuonna 2024. Tuolloin esimerkiksi sisärajatarkastusten kuuden kuukauden jaksojen enimmäisaika vahvistettiin kahteen vuoteen. Vakavissa poikkeustilanteissa rajatarkastuksia voidaan tämän jälkeen jatkaa kuuden kuukauden jakson verran, joka voidaan uusia kerran.
Tarkistettujen sääntöjen mukaan sisärajatarkastuksiin turvauduttaisiin vasta viimeisenä keinona. Niiden sijasta olisi suosittava vaihtoehtoisia toimia.
– Schengen-järjestelmä ei voi toimia, jos todella monet jäsenvaltiot jatkuvasti pitävät rajatarkastuksia voimassa sisärajoilla. Siinä mielessä näkisin, että sen ei tulisi olla uusi normaali, Pohjankoski sanoo.
Kun EU:n sisämarkkinoita luotiin, vallalla oli Snellin mukaan optimistisempi ajattelu vapaasta liikkuvuudesta. Yhteiskunnallinen ilmapiiri liittyen vapauden ja turvallisuuden väliseen suhteeseen on hänestä selvästi muuttunut. Maahanmuutto on noussut kansallisten poliittisten keskustelujen ytimeen.
Snell ei usko, että Euroopassa ollaan palaamassa koronapandemian aikana nähtyyn tai ennen 1990-lukua vallalla olleeseen tiukkaan rajakontrolliin. Kristallipallo on kuitenkin tulevaisuuteen katsoessa sumea. Monet arvaamattomat kehityskulut liittyvät Euroopan ulkopuolisiin tekijöihin.
Snell huomauttaa, että Euroopan täytyy vastata, jos Venäjä alkaa tuoda enemmän siirtolaisia rajan tuntumaan tai jos Lähi-idän tilanteen eskaloituminen tuo Eurooppaan paljon pakolaisia. Vapaan liikkuvuuden tulevaisuus Euroopassa on siis jossain määrin ulkoisten voimien armoilla.
– Olettaisin, että meillä ei varmastikaan tule koskaan olemaan täydellistä vapaata liikkuvuutta, Snell sanoo.
Pohjankoskesta on epätarkoituksenmukaista, jos perustavanlaatuisia kysymyksiä järjestelmän toiminnassa aletaan ratkaista varaventtiilityyppisellä sääntelyllä. Rajatarkastusten tekeminen Schengen-alueen sisärajoilla sotii hänestä EU-oikeuden logiikkaa vastaan.
– Vaikka sisärajatarkastuksien palauttaminen on laillista, se on järjestelmän hengen ja tavoitteiden kannalta ongelmallista, Pohjankoski sanoo.
Pohjankoski ei ole kovin huolestunut vapaan liikkuvuuden tulevaisuudesta Euroopassa, vaikka pitääkin ongelmallisena sitä, että maahantulon ongelmia pyritään ratkaisemaan sisärajatarkastuksilla. Hän näkee niiden lähinnä hankaloittavan jäsenvaltioiden keskinäistä toimintaa ja luottamusta.
– Jos ulkoraja vuotaa, resursseja pitäisi saada sinne, jos halutaan puuttua maahantulon määrään, Pohjankoski sanoo.
Hän myöntää, että jäsenvaltioissa voi EU-päätöksenteon hitauden takia syntyä sisäistä poliittista painetta saada aikaan nopeita ratkaisuja, joilla näytetään äänestäjille, että laittoman maahantulon estämiseksi tehdään toimia.
Pohjankoski kuitenkin muistuttaa rajatarkastuksettoman Schengen-alueen olevan EU:n näkyvimpiä ja konkreettisempia saavutuksia. Hän uskoo, että Euroopassa on edelleen poliittista yhteisymmärrystä pitää kiinni tästä saavutuksesta.