"Lainvalmisteluprosessi on ollut erikoinen" – poliittiseen umpisolmuun ajautuneelle mammuttimaiselle kaavoituslain valmistelulle sataa kritiikkiä
Maa- ja metsätalousministeriö sekä ympäristöministeriö ovat ajautuneet törmäyskurssille valtavan maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisessa.
Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan valmistelussa on painotettu monimuotoisuusasioita muun muassa elinkeinojen harjoittamisen ja maanomistajan oikeusturvan kustannuksella.
Taustalla on myös poliittinen kiista, jossa vihreät painottavat ympäristöministeriön kantoja ja keskusta taas maa- ja metsätalousministeriön kantoja. Alun perin oli tarkoitus, että lausunnolle lähtisi hallituksen sopima esitys, mutta hallituspuolueet eivät päässeet asiasta yhteisymmärrykseen.
Lainvalmistelu saa myös laajempaa kritiikkiä, sillä valmistelussa oli mukana työryhmä, mutta lausunnoille lähti alkuviikosta ympäristöministeriön ehdotus.
Kaavoitus- ja rakentamislaki -nimellä lausunnolle lähteneeseen esitykseen on liitetty neljä lausumaa, joissa kaikissa kritisoidaan lainvalmistelua.
Kuntaliitto kutsuu lausunnossa lainvalmisteluprosessia jossain määrin poikkeukselliseksi.
– Huolimatta työryhmävalmistelusta lausuntokierroksella lausunto annetaan ympäristöministeriön lakiluonnoksesta. Lausuntoa ei siten anneta työryhmän työn tuloksesta, Kuntaliitto sanoo.
Kuntaliitto pitää myös valitettavana, että työryhmätyöskentelyä ei jatketa ja siten osallistuminen lainvalmistelun kriittisiin vaiheisiin ei ole mahdollista työryhmätyöskentelyn kautta.
Maakuntaliitot yhtyvät Kuntaliiton näkemykseen.
Maa- ja metsätalousministeriötä työryhmässä edustanut hallitusneuvos Vilppu Talvitie sanoo, ettei tilanne ole hirveän toivottava.
– Yleensä toimitaan niin, että kun työryhmä on asetettu, se valmistelee (hallituksen) esityksen, Talvitie sanoo.
Asiantuntijana ryhmässä toiminut oikeustieteen tohtori Martti Häkkänen kritisoi myös sitä, että useita periaatteellisesti merkityksellisiä kysymyksiä ei ole käsitelty juuri lainkaan työryhmässä, vaan sen ulkopuolella.
– Se valmisteluprosessi on ollut vähän erikoinen, hän sanoo.
Häkkänen sanoo lisäksi, että työryhmällä ei ole myöskään ollut kuluvan vuoden 2021 aikana juurikaan tietoa valmistelun etenemisestä taikka vaikutusmahdollisuuksia lopullisen esityksen sisältöön.
Talvitie ja Häkkänen näkevät ongelmallisena, ettei työryhmässä ollut yhtään elinkeinoelämän edustajaa tai maanomistajien edustusta.
Häkkänen sanoo, että nämä ovat lain vaikutusten kannalta keskeisimpiä toimijoita. Hänen mukaansa kunta- ja muu viranomaisnäkökulma on nyt ohjannut lainvalmistelua liiaksi, vaikka se tärkeä onkin.
Ympäristöministeriössä näkemys on toinen. Ympäristöministeriön alueet ja yhdyskunnat -yksikön päällikkö Anna-Leena Seppälä sanoo, että lausunnolle lähteneen lakiesityksen taustalla on paljon työryhmän työtä.
– Työryhmä kokoontui 37 kertaa, ja sen työ on pohjana suurelle osaa lakiluonnoksesta, hän sanoo.
Hän sanoo, että työryhmässä oli hallituksen tapaan paljon erimielisyyttä.
– Työryhmäkään ei olisi todennäköisesti päässyt yksimieliseen ehdotukseen, hän sanoo.
Seppälän näkemys on, että hallituspuolueiden edustajat olivat sopineet, että esitys voisi lähteä lausunnolle ympäristöministeriön ehdotuksena.
STT:n hallituslähteet ovat kuitenkin asiasta erimielisiä. Yhdestä hallituspuolueesta sanotaan, että hallituksessa ei näin sovittu. Toisesta puolueesta sanotaan, että näin nimenomaan sovittiin.
Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan valmistelussa on painotettu monimuotoisuusasioita muun muassa elinkeinojen harjoittamisen ja maanomistajan oikeusturvan kustannuksella.
Ministeriön mukaan tämä näkyy säännöksissä, jotka koskevat luonnon monimuotoisuutta kaavojen laadullisissa vaatimuksissa sekä uudessa viherrakennesääntelyssä.
Erityisesti maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön näkemykset eroavat viherrakennesääntelystä.
Nyt lausunnolle lähteneessä esityksessä ehdotetaan, että maakuntakaavassa pitäisi jatkossa olla viherrakenteen kehittämisen periaatteet.
Viherrakenteen kehittämisperiaatteet olisivat uuden lain myötä oikeusvaikutteisia eli ne sitoisivat alempia ja yksityiskohtaisempia kaavatasoja. Maakuntakaavan alempia kaavatasoja ovat yleiskaava ja asemakaava.
– Viherrakentaminen on määritelty sillä tavalla, että siellä on kaikkia ekologisia käytäviä ja tällaisia, joita joudutaan laittamaan maakuntakaavaan. Käytännössä niistä tulee vahvoja käytön rajoitteita. Minä miellän ne käytännössä suojeluksi, Talvitie sanoo.
Maa- ja metsätalousministeriö kertoo vastustavansa viherrakennesääntelyä ja toteaa, että viherrakenteeseen ei tule kytkeä oikeusvaikutuksia. Sen näkemyksen mukaan kaavoihin ei tule ottaa uusia suojelumääräyksiä eikä kaavaa tule käyttää luonnonsuojelun välineenä.
Viherrakennesääntelyn merkittävin ongelma on maa- ja metsätalousministeriön mukaan sääntelyn epämääräisyys.
Ministeriön mukaan luonnonsuojelu pitäisi toteuttaa ensisijaisesti luonnonsuojelulailla tekemällä suojeltavan alueen rajauspäätöksiä. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että elinkeinojen edistämiseen liittyviin kaavamerkintöihin tulisi kytkeä oikeusvaikutus.
STT:n hallituslähteiden mukaan ainakin keskusta suhtautuu viherrakennetta koskevaan ehdotukseen kriittisesti. Vihreät taas haluavat sen lakiin.
Keskustassa ollaan huolissaan siitä, että tätä kautta voitaisiin käytännössä suojella merkittäviä alueita ilman, että maanomistajien on niitä mahdollista hyödyntää.
Ympäristöministeriön Seppälän mukaan viherrakennetta koskien on ollut ajatuksellista ongelmaa ja se on nähty maa- ja metsätalousministeriössä suurempana asiana kuin onkaan.
– Mitä nyt sinne on kirjattu, ajatus on hyvin samankaltainen kuin mitä maakuntakaavoissa nykyäänkin on, mutta se on vain haluttu tuoda esiin yhtenä maakuntakaavoissa esitettävistä asioista. Luonnon monimuotoisuuden kannalta viheralueiden kytkeytyneisyys on tärkeää, Seppälä sanoo.
Seppälän mukaan jotkin maa- ja metsätalousministeriön pelot tuntuvat vähän perusteettomilta.
Toinen kiista koskee ely-keskusten valvontatehtävien laajennusta ja valitusoikeutta. Käytännössä kyse on siitä, missä tilanteissa ely-keskus voisi valittaa hallinto-oikeuteen kuntien kaavoituksesta.
Valvontatehtävää supistettiin Juha Sipilän (kesk.) hallituskaudella 2017 koskemaan vaikutuksiltaan valtakunnallisia ja merkittäviä maakunnallisia asioita.
Kyse on periaatteellisesti merkittävästä asiasta, koska sillä puututaan kuntien kaavamonopoliin ja perustuslakiin kirjattuun kuntien itsehallintoon.
Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan ympäristöministeriön ehdotus palauttaisi ely-keskuksen tehtävät valvonnan ja muutoksenhaun osalta lähelle tilannetta, joka vallitsi ennen vuoden 2017 lakimuutosta.
Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan esitys on vastoin kunnallisen itsehallinnon periaatteita ja koko uudistuksen tavoitteita. Hallitusohjelman mukaan tavoitteena on edistää kaavaprosessin sujuvuutta ja säilyttää kuntien kaavamonopoli ja kaavahierarkia.
– Tässä on nyt kyse vähän siitä, että halutaan syystä tai toisesta valtionviranomaisille laajempi valitusoikeus lähtökohtaisesti kunnan asioista, Talvitie sanoo.
Maa- ja metsätalousministeriön Talvitie sanoo, että ely-keskusten tekemät valitukset riippuvat aina vähän virkamiesten näkemyksistä ja painotuksista. Ely-keskusten valitukset saattavat pitkittää kaavaprosessia.
– Mielestäni se vuoden 2017 muutos oli ihan järkevä ja tarkoituksenmukainen. Sille oli perusteet, miksi näin tehtiin, Talvitie sanoo.
Ympäristöministeriön Seppälä sanoo nykytilanteen olevan aika hankala ely-keskuksille ja hallinto-oikeuksille.
Ennen kuin hallinto-oikeudet voivat käsitellä ely-keskuksen tekemää valitusta, niiden pitää tutkia, onko valitus tehty asiasta, josta ely-keskus voi ylipäätään valittaa. Muissa ympäristöasioissa ely-keskusten yleisen edun valvontaa ei ole rajattu valtakunnallisiin ja maakunnallisiin asioihin.
Seppälän mukaan muutos liittyy myös kansalaisten tasapuoliseen kohteluun.
– Kunnat ovat viranomaisia, jotka lähtökohtaisesti tekevät laillisia päätöksiä. On kuitenkin tilanteita, joissa kunnat ovat tehneet päätöksiä, jotka eivät ole lainmukaisia. Kansalaisten oikeusturvan kannalta on hankalaa, että näihin puuttuminen on satunnaista ja saattaa olla aktiivisten naapurien varassa, Seppälä sanoo.
Seppälän mukaan nykyistä tilannetta ei ole katsottu kestäväksi. Hän lisää, että ely-keskukset ovat kuitenkin käyttäneet valitusoikeutta maltillisesti ja suunta on ollut laskeva.
– Se on ollut ikään kuin perälautana, jos kunta on lähtenyt tekemään lainvastaisia päätöksiä, siihen on voinut puuttua, Seppälä sanoo.
Kyse on Seppälän mukaan myös siitä, että halutaan varmistaa lain tavoitteiden, kuten ilmastomuutoksen hillinnän ja luonnon monimuotoisuuden vahvistamisen, toteutuminen.
Myös tässä vihreiden ja keskustan kannat STT:n hallituslähteiden mukaan eroavat – vihreät haluavat palauttaa laajemman valitusoikeuden, keskusta taas ei.
Maa- ja metsätalousministeriö on pettynyt siihen, että esitysehdotuksesta on poistettu säännös, joka olisi mahdollistanut maanomistajalle oikeuden asemakaavaehdotuksen laatimiseen.
Uudistuksen esiselvityksessä tällaisen mahdollisuuden selvittäminen nostettiin esiin, ja myös työryhmän työskentelyn aikana tällainen säännösehdotus oli mukana. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että kunnalla säilyisi kuitenkin kaavoitusmonopoli, koska se voisi aina jättää kaavan hyväksymättä.
Ympäristöministeriön mukaan pykälää valmisteltiin virkamiesvalmistelussa pitkään, mutta erityisesti Kuntaliitto koki sen ongelmaksi.
– Kunnat ja kuntien edustajat katsoivat, että tämä rajoittaisi liikaa heidän kaavamonopoliaan ja heidän oikeuttaan suunnitelmallisesti kehittää kuntien alueiden käyttöä, Seppälä sanoo.
Edellä mainittujen lisäksi poliittisesti ei ole päästy sopuun siitä, minkälaisella kirjauksella saamelaisten oikeuksia turvataan. Myös tästä ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön näkemykset eroavat.
Lisäksi eripuraa on siitä, millaisella mallilla maanomistajat maksaisivat jatkossa niin sanottua kehittämiskorvausta – uudessa esityksessä sitä kutsutaan toteuttamismaksuksi.
Tällä hetkellä kehittämiskorvaus voidaan määrätä sellaiselle asemakaava-alueen maanomistajalle, jolle asemakaavasta on aiheutunut merkittävää hyötyä.
