Voiko presidenttiehdokas kannattaa pushbackia ja kansainvälisten sitoumusten noudattamista? – Asiantuntijoiden mukaan vastaus on ei
Suomessa itärajan tilannetta pohtiessa esiin on noussut useaan otteeseen englanninkielinen termi ”pushback” eli vapaasti suomennettuna takaisin työntäminen. Sitä on käytetty muun muassa pohdittaessa, voisiko Suomi käyttöön pushback-menettelyn, jos itärajalle alkaa saapua paljon ihmisiä Venäjältä.
Mutta mitä pushback oikeastaan tarkoittaa? Termille ei ole yhtenäistä saatikka juridista määritelmää. Siksi esimerkiksi Suomen Rajavartiolaitos ei viranomaisena ota kantaa sen yksityiskohtiin.
– Pushback on termi, jota muun muassa erilaiset ihmisoikeusvalvontaa harjoittavat tahot käyttävät kuvaamaan valtion harjoittamaa toimintaa, jossa kansainvälistä suojelua hakevat säännönmukaisesti käännytetään pois valtion alueelta takaisin siihen valtioon, mistä he ovat tulossa ilman yksilöllistä turvapaikkaperusteiden selvittämistä, Rajavartiolaitoksen esikunnasta kerrotaan STT:lle sähköpostitse.
Rajavartiolaitos huomauttaa, että virallisen määritelmän puuttuessa kokonaisuuteen sisältyy paljon erilaisia tulkintoja.
Akateemikko ja kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Martti Koskenniemi kertoo, että termi pushback alkoi esiintyä vuoden 2015 jälkeen erilaisissa kansainvälisissä asiakirjoissa ja järjestöissä. Erityisesti se alkoi näkyä Euroopan neuvostossa ja EU:ssa.
– Sille ei ole missään yksittäisessä sitovassa asiakirjassa annettu mitään merkitystä. Se ei ole esimerkiksi semmoinen termi kuin genocide (joukkotuhonta tai kansanmurha), joka on määritelty joukkotuhontasopimuksessa. Koska pushbackia ei ole määritelty missään, on selvää, että eri tahot käyttävät sitä hieman eri tavalla.
Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan tutkijatohtorin Milka Sormusen mukaan pushback on enemmänkin yleiskielessä ja mediassa yleistynyt termi, jota esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on käyttänyt joissain tapauksissa.
– Aiheesta on vaikeaa keskustella, jos sille ei ole selkeää määritelmää eikä olla edes varmoja siitä, mistä puhutaan. Esimerkiksi poliittisessa keskustelussa olisi hyvä määritellä tarkemmin, mitä pushbackillä tarkoitetaan, Sormunen sanoo.
Pakolaisavun toiminnanjohtaja Annu Lehtinen pitää pushbackiä toimintana, joka rikkoo joukkokarkotuksen kieltoa.
– Mitä se terminä tarkoittaa, sitähän voidaan hakea. Euroopan ihmisoikeussopimuksen artikla neljän joukkokarkotuskonteksti on tässä keskeinen. Kutsutaanko sitä nyt häädöksi vai karkotukseksi, mutta sitä kieltoahan tässä rikotaan. Sitä kontekstia tällä pushbackillä varmasti tarkoitetaan, Lehtinen sanoo.
Tutkijatohtori Sormusen mukaan pushbackistä puhuttaessa yleensä viitataan siihen, että ihminen käännytetään rajalla tutkimatta hänen turvapaikkahakemustaan ja arvioimatta suojelun tarvetta yksilöllisesti. Olennaista on juuri käännyttäminen hakemusta tutkimatta.
Emeritusprofessori Koskenniemi kertoo havainneensa eri asiakirjoista, että joskus pushbackillä kuvataan pelkästään fyysistä toimintaa, kun taas joskus termiin liitetään ikään kuin ohjeistava oikeudellinen merkitys.
– Silloin se aina tarkoittaa negatiivista. Sellaista toimintaa, jolla rikotaan lakia tai sopimusta. Vaikka joskus sitä näkee käytettävän pelkkänä kuvauksena siitä, että rajavartija otti niskasta kiinni ja työnsi rajan yli, niin lähes aina sillä tarkoitetaan, että rajavartija otti niskasta kiinni ja työnsi laittomasti rajan yli.
– Siihen, että se on laitonta, on tietysti monta perustetta. Sellainen pushback, jolla henkilö työnnetään rajan yli käsittelemättä hänen turvapaikkahakemustaan, rikkoo monia oikeussääntöjä.
Koskenniemi viittaa esimerkiksi Euroopan parlamentin raporttiin, joka käsittelee pushbackiä Euroopan ulkoisilla rajoilla. Hänen mukaansa pushbackillä tarkoitetaan raportissa nimenomaan sopimusten rikkomista.
Sekä Sormunen että Koskenniemi ovat sitä mieltä, että pushback ei aina tarkoita voimakeinojen käyttämistä, kuten ihmisten fyysisesti työntämistä takaisin rajan yli.
Pushback-menettelystä on puhuttu esimerkiksi Puolan rajan tapahtumien yhteydessä. Vuonna 2021 Puola alkoi käännyttää Valko-Venäjältä rajalleen saapuneet ihmiset systemaattisesti. Toimintaa perusteltiin sillä, että kyseessä oli Valko-Venäjän hybridioperaation torjuminen.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EIT on antanut Puolalle langettavia päätöksiä pushbackiksi luonnehditusta menettelystä rajalla.
Sormusen mukaan EIT on pitänyt pushback-menettelyä ongelmallisena nimenomaan siksi, että se voi rikkoa palautuskieltoa tai joukkokarkotusten kieltoa, jos ihmisellä ei ole aitoa mahdollisuutta saada kansainvälisen suojelun hakemustaan tutkittavaksi.
– On monta Puolaa koskevaa tapausta, joissa Puola on saanut langettavia tuomioita siitä, että rajalla on ollut systemaattinen käytäntö siitä, että ihmisiä käännytetään eikä anneta hakea turvapaikkaa.
EIT:n päätöksistä löytyy myös eriävä tulkinta pushback-menettelyn laillisuudesta, sillä EIT on antanut myös vapauttavan päätöksen tilanteesta, jossa se katsoi pushbackiä käytetyn.
– Espanjaa koskeva tapaus nousee aika usein julkisessa keskustelussa esille. Siinä EIT hyväksyi pushbackiksi luonnehdittavan menettelyn. Siinä suuri joukko ihmisiä oli voimakeinoja käyttäen ylittänyt rajan virallisen rajanylityspaikan ulkopuolelta. EIT katsoi, että siinä olisi ollut mahdollisuus käyttää virallista rajanylityspaikkaa, mutta nämä ihmiset tulivat rajan yli jostain muusta kohdasta ja voimakeinoja käyttäen, Sormunen kertoo.
– Niin sanottu pushback oli sitten EIT:n mukaan hyväksyttävää, kun oli avoinna oleva rajanylityspaikka.
Suomen ja Venäjän väliset rajanylityspaikat ovat olleet viime vuoden lopulta lähtien henkilöliikenteeltä suljettuna, joten itärajalla ei ole avoinna olevaa rajanylityspaikkaa.
Pushback on noussut esille myös presidentinvaalitenteissä. Kun STT tiistaina kysyi ehdokkailta kantaa asiaan, vihreiden tukeman valitsijayhdistyksen ehdokkaan Pekka Haaviston vastaus oli seuraava:
– Mikäli ihmiset pyrkivät väkivalloin Suomeen käyttäen aseita tai astaloita, niin silloin viranomaisilla on oikeus ja velvollisuus tällainen maahan tunkeutuminen estää.
Haaviston mukaan Suomen olisi syytä olla EU:ssa aktiivinen Geneven pakolaissopimuksen uudistamiseksi siten, että se huomioisi hybridivaikuttamisen tilanteet.
Kokoomuksen Alexander Stubbin mukaan nykylainsäädännössä on täydentämisen varaa.
– Pushback-menettely voidaan ottaa työkalupakkiin, mikäli sen toteuttamiseen löydetään juridisesti kestävä tapa, Stubb vastasi tiistaina.
Stubbin mukaan pushback tarkoittaa toimenpiteitä, joilla estetään se, että raja ylitetään väkisin. Lisäksi hänen mukaansa termi voi kattaa myös turvapaikkahakemusten vastaanoton keskeyttämisen väliaikaisesti, mikäli kyse nykytilanteen tapaan selvästi on esimerkiksi hybridivaikuttamisesta.
Tammikuussa Ylen tentissä Stubb sanoi, että pushback on laillinen muun muassa Norjassa, kun taas EU:ssa se ei vielä ole laillista. Sormunen ja Koskenniemi kuitenkin muistuttavat, että Norjaa sitoo esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus.
– On Stubb siinä mielessä oikeassa, ettei Norja tietenkään ole sidottu EU-tason säädöksiin. Mutta se on kylläkin sidottu Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja EIT:n päätöksiin. Norja ei siis näitä sopimuksia rikkomatta voi edelleenkään harjoittaa pushback-toimintaa, Koskenniemi sanoo.
Sormunen ei pidä kansainvälisten sitoumusten vuoksi mahdollisena, että pushback-menettelyn kaltainen käännytystoiminta voisi tulla Suomessa lailliseksi, mikäli termillä tarkoitetaan turvapaikanhakijoiden käännyttämistä rajalta ilman hakemuksen käsittelyä.
Koskenniemi on samoilla linjoilla. Hänen mukaansa EU-lainsäädäntö, Euroopan ihmisoikeussopimus ja YK:n pakolaissopimus kaikki yhdessä estävät pushbackin käytön.
– EU:n puolella sekä sopimus Euroopan unionin toiminnasta että perusoikeuskirja, ihmisoikeuspuolella ihmisoikeussopimuksen palautuskieltoa, kidutuskieltoa ja joukkokarkotuskieltoa koskevat määräykset ja YK:n pakolaisasiain puolella pakolaissopimuksen palautuskielto, Koskenniemi listaa.
Pakolaisavun Lehtinen näkee, ettei pushback-menettelyn käyttöönotto ylipäätään ole kansallisena kysymyksenä ratkottava asia.
– Pushback ei ole mikään työkalupakista nostettava menettely, joka voitaisiin ratkaista kevyesti tai edes kansallisella lainsäädännön muutoksella. Kyse on kuitenkin selkeästä kansainvälisen lain ja sopimusten vastaisesta toiminnasta. Vaikkakin viime vuosina on nähty, että tästä on tullut laajentunut ilmiö ja joissain rajatilanteissa sitä voisi kutsua ehkä jopa rutiininomaiseksi rajamenettelyksi, kuten Puolan ja Valko-Venäjän rajatilanteessa.
Tutkijatohtori Sormusen mukaan EU:n turvapaikkajärjestelmää uudistetaan parhaillaan, mutta pushback-menettelyä uudistus ei mahdollista.
– Sikäli kun puhutaan siitä, että ihmisiä säännönmukaisesti käännytettäisiin tutkimatta turvapaikkahakemuksia, niin ei sellaista sisälly tähän todennäköisesti voimaan tulevaan EU-lainsäädäntöön.
Uudistukseen tulee Sormusen mukaan kuitenkin todennäköisesti asetus, joka liittyy kriisitilanteisiin rajoilla. Sormusen mukaan asetuksella on tarkoitus mahdollistaa siirtolaisten välineellistämistilanteissa esimerkiksi turvapaikkahakemusten määräaikojen pidentäminen sekä kevyempi rajamenettely.
Sormusen mukaan myös normaalitilanteeseen on tulossa pakollinen rajamenettely, jossa ihmisen lähtömaa määrittäisi sen, tutkitaanko hänen hakemuksensa nopeammassa rajamenettelyssä.
Nopeampaan menettelyyn joutuisivat ne hakijat, joiden kotimaasta tulevat eivät yleensä saa turvapaikkaa. Välineellistämistilanteessa nopeampaan menettelyyn joutuisivat kuitenkin kaikki paitsi haavoittuvassa asemassa olevat hakijat.
– Silloin prosessi menisi niin, että ihmisiä pidettäisiin rajalla tai sen läheisyydessä. Tämä ei kuitenkaan vastaa pushbackiä, koska hakemus tutkitaan. Toinen asia on se, mahdollistaako rajamenettely hakemusten tutkimisen perusteellisesti.
Koskenniemi pitää hyväksyttävänä presidentinvaalitenteissä esitettyä ajatusta siitä, että EU kollektiivisesti pyytäisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja YK:n pakolaissopimuksen muuttamista siten, että ne huomioisivat välineellistetyn maahantulon.
– Jos oikeiston paine kasvaa, että jotain täytyisi tehdä, niin mieluummin kuin lähdetään rikkomaan näitä sopimuksia, otetaan yhteyttä Euroopan neuvoston ihmisoikeussihteeristöön ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun (UNHCR), todetaan vaikeudet ja ehdotetaan, että sopimuksia muutetaan, Koskenniemi sanoo.
– Voisi ajatella, että jossakin marginaalitilanteessa sopimuksen rikkominen ei olisi niin dramaattista eikä vaikuttaisi niin väärältä, mikäli samaan aikaan oltaisiin aloitteellisia sen suhteen, että tämä sinänsä yleinen ongelma otettaisiin huomioon näiden sopimusten soveltamisessa ja mahdollisesti muuttamisessa.