Professorien näkemykset Madridin paperista jakautuvat: Sitooko Nato-polun avannut sopimus Suomea kiristämään lainsäädäntöä terrorismista?

Päätyikö Suomen, Ruotsin ja Turkin Nato-huippukokouksen alla allekirjoittamaan asiakirjaan kohta, joka vaatii eduskunnan hyväksynnän? Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen Helsingin yliopistosta katsoo, että näin todella saattoi tapahtua.

Presidentti Sauli Niinistö ja ulkoministeri Pekka Haavisto (vihr.) allekirjoittivat yhteisymmärrysasiakirjaksi nimetyn paperin Turkin kanssa viime viikolla Espanjan Madridissa. Tämän jälkeen Suomen ja Ruotsin Nato-polulla on päästy pari askelta eteenpäin, kun Turkki lakkasi jarruttamasta maiden liittymiskeskustelujen aloittamista.

Velvollisuus viedä Madridissa allekirjoitettu paperi eduskunnan käsiteltäväksi kulminoituu siihen, sitooko se suomalaisen lainsäätäjän valtaa vai ei. Professori Ojasen mukaan näin on voinut tapahtua kohdassa, jossa viitataan terrorismilainsäädäntöön.

–  Suomi ja Ruotsi torjuvat terrorismia määrätietoisesti ja päättäväisesti, noudattaen kulloinkin sovellettavia Naton asiakirjoja ja poliittisia linjauksia, sekä toteuttavat kaikki tarvittavat toimet tiukentaakseen edelleen kansallista lainsäädäntöä tässä tarkoituksessa, asiakirjassa kerrotaan.

Kohta kuuluu listaukseen käytännön toimista, joihin Suomi ja Ruotsi sitoutuvat. Oikeusoppineiden näkemykset sen todellisesta merkityksestä kuitenkin jakautuvat.

Kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Martti Koskenniemi Helsingin yliopistosta katsoo, että lainsäätäjän valtaa ei ole asiakirjassa sidottu ja siksi sitä ei tarvitse viedä eduskunnan käsiteltäväksi.

Minkälaiseen paperiin presidentti Niinistö ja ulkoministeri Haavisto siis nimensä laittoivat?

Suomen, Ruotsin ja Turkin lopullista yhteisymmärrystä hiottiin Madridin Nato-huippukokouksen alla tunteja kestäneissä neuvotteluissa. Ratkaisun jälkeen presidentti Niinistö kuvaili medialle sen vaatineen ”tietynlaista luovuutta”.

Paperi nimettiin vaatimattomasti memorandumiksi, jonka voi kääntää esimerkiksi muistioksi, viralliseksi kannanotoksi tai linjaukseksi. Oikeasti kyse on kuitenkin allekirjoittajien kokoonpanon takia valtiosopimuksesta, sanovat Koskenniemi ja Ojanen.

–  Presidentillä ja ulkoministerillä on Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen mukaan oikeus tehdä kansainvälisesti sitovia sopimuksia välittömästi, Koskenniemi sanoo.

Valtiosopimuksilla säädetään valtioiden kansainvälisistä velvoitteista. Ojasen mukaan asiakirja on myös ymmärrettävä valtiosopimukseksi tavalla, johon viitataan perustuslaissa kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä käsittelevässä pykälässä.

Tuon pykälän mukaan eduskunta hyväksyy kansainväliset valtiosopimukset ja velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muuten merkitykseltään huomattavia.

Ojanen katsoo, että Madridin paperin terrorismilainsäädäntöä käsittelevä kohta sisältää lainsäädännön alaan kuuluvan määräyksen. Hän myös huomauttaa, että perustuslain mukaan sellaiset on saatettava voimaan lailla.

–  Siinä kuitenkin yhdessä kohdassa sanotaan, että Suomi sitoutuu siihen, että se tiukentaa terrorismilainsäädäntöä. Sitä kautta siinä on elementti, joka nostaa esiin sen kysymyksen, että eikö siinä silloin sidota kansainvälisellä sopimuksella eduskunnan ja yleisemmin suomalaisen lainsäätäjän valtaa, hän sanoo.

Turkki-paperin sisällön velvoittavuus on se kohta, jossa oikeusoppineiden näkemykset alkavat erota toisistaan. Kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Koskenniemi ei näe, että kyse olisi eduskunnan käsiteltävästä asiasta.

– Kyse on kansainvälisoikeudellisesti valtiosopimuksesta, koska presidentti ja ulkoministeri ovat sen tehneet. Mutta sen sisällössä ei ole mitään, mikä velvoittaisi Suomessa viemään sitä eduskunnan hyväksyttäväksi, hän sanoo.

Koskenniemen mukaan sopimuksen kohta kaikkien tarvittavien toimien tekemisestä lainsäännön tiukentamiseksi ei sido Suomea mihinkään lainsäädäntötoimeen. Hän katsoo, että kaikkia tarvittavia toimia ei ole määritelty.

–  Vanhana diplomaattina tunnistan tämän niin täydellisesti sellaiseksi muotoiluksi, jota ei edes voisi viedä eduskuntaan hyväksyttäväksi, koska tässä ei esitetä mitään.

Akateemisen uransa lisäksi Koskenniemi on työskennellyt ulkoministeriön alaisuudessa useissa kansainvälisissä tehtävissä 1980-luvulta 2000-luvulle. Hän katsoo, että Madridin paperissa on kyse kompromissista, jota osapuolet voivat tulkita haluamallaan tavalla.

Kyse ei siis olisi niinkään keskustelun päätöksestä kuin sen avauksesta.

Koskenniemikin on sitä mieltä, että konkreettinen sitoumus tiukentaa lainsäädäntöä vaatisi sen, että asia viedään eduskuntaan. Hänen mielestään asiakirja velvoittaa kuitenkin nyt vain keskustelemaan siitä, mitkä ovat kaikki tarvittavat toimet lainsäädännön tiukentamiseksi.

Jos tarvittavat toimet selviävät ja niitä päätettäisiin ryhtyä tekemään, asia pitäisi viedä eduskunnan käsiteltäväksi, hän katsoo.

Ylimpänä laillisuusvalvojana Suomessa toimii oikeuskansleri Tuomas Pöysti eduskunnan oikeusasiamiehen kanssa. STT kysyi myös Pöystin kantaa siihen, pitääkö Turkki-sopimus viedä eduskunnan käsittelyyn.

Oikeuskanslerin virastosta vastattiin, että Pöysti ei anna haastattelua. Syynä on se, että asia voi tulla jossain muodossa käsiteltäväksi laillisuusvalvonnallisesti.

Suomi ja Ruotsi hyväksyttiin Naton tarkkailijajäseniksi tiistaina sen jälkeen, kun maiden liittymiskeskustelut Naton kanssa oli käyty. Osassa Nato-maita kansalliset parlamentit ratifioivat Suomen ja Ruotsin liittymisen puolustusliittoon jo saman päivän aikana.